ภายหลังศาลสูงสุดแห่งสหรัฐอเมริกามีคำวินิจฉัยเมื่อวันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2569 ว่า การใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติอำนาจทางเศรษฐกิจในภาวะฉุกเฉินระหว่างประเทศ ค.ศ. 1977 (International Emergency Economic Powers Act: IEEPA) เพื่อเรียกเก็บภาษีนำเข้าในลักษณะครอบคลุมหลายประเทศนั้น ไม่อยู่ในขอบเขตอำนาจตามกฎหมาย ส่งผลให้รัฐบาลสหรัฐฯ ต้องปรับแนวทางการใช้นโยบายภาษีการค้า โดยหันมาใช้กลไกตามมาตรา 301 (Section 301) แห่งพระราชบัญญัติการค้า ค.ศ. 1974 เป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินมาตรการทางการค้าแทน

ล่าสุด สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (USTR) ได้ประกาศเริ่มการสอบสวนตามมาตรา 301 จำนวน 2 กรณี ในเดือนมีนาคม 2569 ครอบคลุมคู่ค้าสำคัญรวม 60 ประเทศ/เขตเศรษฐกิจ โดยมุ่งตรวจสอบพฤติกรรมทางการค้าที่สหรัฐฯ เห็นว่าอาจเป็น “การปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม” และอาจนำไปสู่การกำหนดภาษีนำเข้าเพิ่มเติม หรือมาตรการจำกัดทางการค้าอื่น ในระยะต่อไป

1) การสอบสวนกรณีกำลังการผลิตส่วนเกินเชิงโครงสร้างในภาคการผลิต

เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2569 USTR ได้เริ่มการสอบสวน 16 ประเทศ/เขตเศรษฐกิจในประเด็น “กำลังการผลิตและผลผลิตส่วนเกินเชิงโครงสร้าง” (Structural Excess Capacity and Production) โดยสหรัฐฯ เห็นว่าบางประเทศมีนโยบายภาครัฐ เช่น การอุดหนุน การสนับสนุนทางการเงินจากรัฐ หรือการวางแผนอุตสาหกรรม ที่เอื้อให้เกิดการผลิตเกินกว่าความต้องการภายในประเทศ จนทำให้สินค้าส่วนเกินไหลเข้าสู่ตลาดโลกและตลาดสหรัฐฯ ส่งผลกระทบต่อการแข่งขันและอุตสาหกรรมภายในประเทศของสหรัฐฯ

ประเทศ/เขตเศรษฐกิจที่อยู่ภายใต้การสอบสวนในประเด็นดังกล่าว ได้แก่ จีน สหภาพยุโรป เม็กซิโก ญี่ปุ่น อินเดีย สิงคโปร์ สวิตเซอร์แลนด์ นอร์เวย์ อินโดนีเซีย มาเลเซีย กัมพูชา ไทย เกาหลีใต้ เวียดนาม ไต้หวัน และบังกลาเทศ

การสอบสวนดังกล่าวครอบคลุมภาคอุตสาหกรรมหลายสาขา อาทิ ยานยนต์และชิ้นส่วน แบตเตอรี่ เครื่องจักร สินค้าอิเล็กทรอนิกส์ เซมิคอนดักเตอร์ พลังงานสะอาด แผงโซลาร์เซลล์ เหล็ก อะลูมิเนียม พลาสติก เคมีภัณฑ์ และอุปกรณ์ขนส่ง โดยในกรณีของประเทศไทย มีการจับตาเป็นพิเศษในกลุ่ม ยานยนต์และชิ้นส่วน เครื่องจักร ผลิตภัณฑ์ยาง และสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ เนื่องจากเป็นสินค้าส่งออกสำคัญและมีดุลการค้าเกินดุลกับสหรัฐฯ ในระดับสูง

2) การสอบสวนกรณีการบังคับใช้มาตรการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตโดยใช้แรงงานบังคับ

ต่อมาเมื่อวันที่ 12 มีนาคม 2569 USTR ได้เริ่มการสอบสวนตามมาตรา 301 เพิ่มเติมอีก 1 กรณี ครอบคลุม 60 ประเทศ/เขตเศรษฐกิจ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนเกือบ 99% ของมูลค่านำเข้าทั้งหมดของสหรัฐฯ โดยมุ่งตรวจสอบว่าประเทศคู่ค้ามีมาตรการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตโดยใช้แรงงานบังคับ และมีการบังคับใช้มาตรการดังกล่าวอย่างมีประสิทธิผลหรือไม่

ประเด็นสำคัญของการสอบสวนครั้งนี้มิได้จำกัดอยู่เพียงการตรวจสอบว่าประเทศนั้นมีการใช้แรงงานบังคับในการผลิตภายในประเทศหรือไม่ แต่รวมถึงการพิจารณาว่า ประเทศดังกล่าวมีระบบกฎหมายและการบังคับใช้ที่เพียงพอในการป้องกันมิให้สินค้าที่ผลิตโดยใช้แรงงานบังคับจากประเทศที่สามไหลเข้าสู่ห่วงโซ่อุปทานและการนำเข้าหรือไม่

USTR ให้เหตุผลว่า หากประเทศคู่ค้าไม่มีมาตรการหรือไม่มีการบังคับใช้มาตรการอย่างจริงจัง ย่อมอาจทำให้สินค้าที่เกี่ยวข้องมีต้นทุนต่ำกว่าความเป็นจริง และสร้างความได้เปรียบทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมต่อผู้ผลิตของสหรัฐฯ ทั้งนี้ สหรัฐฯ เองมีมาตรการภายในที่เข้มงวดอยู่แล้วภายใต้ มาตรา 307 ของกฎหมายภาษีศุลกากรปี 1930 และ กฎหมาย Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) ซึ่งใช้เป็นฐานในการสกัดกั้นการนำเข้าสินค้าที่เกี่ยวข้องกับแรงงานบังคับ

ไทยอยู่ในกลุ่มประเทศที่ถูกสอบสวนทั้งสองกรณี

ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่ถูกสอบสวน ทั้ง 2 ประเด็นพร้อมกัน ได้แก่

กำลังการผลิตส่วนเกินเชิงโครงสร้าง
การบังคับใช้มาตรการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตโดยใช้แรงงานบังคับ

สถานะดังกล่าวสะท้อนว่า ไทยอยู่ในกลุ่มประเทศที่สหรัฐฯ ให้ความสำคัญเป็นพิเศษ เนื่องจากเป็นคู่ค้าหลักที่มีบทบาทในห่วงโซ่อุปทานอุตสาหกรรมของสหรัฐฯ และอาจถูกประเมินทั้งในมิติของ “ปริมาณการผลิตและการส่งออก” และ “มาตรฐานการกำกับดูแลด้านแรงงานและห่วงโซ่อุปทาน” พร้อมกัน

ในเชิงผลกระทบต่อไทย กลุ่มสินค้า/อุตสาหกรรมที่มีความเสี่ยงสูง ได้แก่

ยานยนต์และชิ้นส่วน
ผลิตภัณฑ์ยางและยางล้อ
เครื่องจักรและเครื่องใช้ไฟฟ้า
อิเล็กทรอนิกส์และชิ้นส่วน
อาหารทะเลและเกษตรแปรรูป (ในมิติแรงงานบังคับ)
สิ่งทอและเครื่องนุ่งห่ม
อุปกรณ์ทางการแพทย์บางประเภท เช่น ถุงมือยาง

มาตรา 301 เป็นกลไกสำคัญหลังคำวินิจฉัยคดี IEEPA

มาตรา 301 เป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจ USTR ดำเนินการสอบสวน “การกระทำ นโยบาย หรือแนวปฏิบัติ” ของรัฐบาลต่างประเทศ หากเห็นว่าเป็นการปฏิบัติทางการค้าที่ ไม่สมเหตุสมผล เป็นการเลือกปฏิบัติ หรือเป็นภาระ/ข้อจำกัดต่อการค้าของสหรัฐฯ และหากผลการสอบสวนชี้ว่ามีมูลเพียงพอ รัฐบาลสหรัฐฯ อาจใช้มาตรการตอบโต้ เช่น

การเรียกเก็บภาษีนำเข้าเพิ่มเติม
การกำหนดข้อจำกัดทางการค้า
การใช้มาตรการที่มิใช่ภาษีในรูปแบบอื่น

แตกต่างจาก IEEPA ซึ่งถูกใช้ในลักษณะฉุกเฉินและมีข้อโต้แย้งทางกฎหมายสูง มาตรา 301 กำหนดให้ต้องมี กระบวนการสอบสวนอย่างเป็นทางการ มีการเปิดรับความเห็นจากสาธารณะ/จัดรับฟังความเห็น ก่อนกำหนดมาตรการ จึงเป็นช่องทางที่ภาคธุรกิจและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสามารถเข้าไปให้ข้อมูล ชี้แจง และพยายามจำกัดขอบเขตของมาตรการที่อาจเกิดขึ้นได้

กำหนดการสำคัญ

USTR กำหนดให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียยื่นความเห็นเป็นลายลักษณ์อักษรและคำร้องขอเข้าร่วมการไต่สวนสาธารณะ ภายในวันที่ 15 เมษายน 2569 สำหรับทั้งสองกรณี

โดยกำหนดการไต่สวนสาธารณะเบื้องต้น ได้แก่

28 เมษายน 2569 : การไต่สวนกรณีแรงงานบังคับ
5 พฤษภาคม 2569 : การไต่สวนกรณีกำลังการผลิตส่วนเกิน

ทั้งนี้ แม้โดยหลักการ การสอบสวนตามมาตรา 301 มักมีกรอบเวลาสูงสุดไม่เกิน 12 เดือน แต่ฝ่ายสหรัฐฯ ได้ส่งสัญญาณว่าจะใช้กรอบเวลาเร่งรัด และอาจเร่งสรุปผลเพื่อให้มาตรการมีผลบังคับใช้ได้ภายในช่วงกลางปีถึงไตรมาส 3 ของปี 2569 โดยเฉพาะก่อนหรือใกล้ช่วงที่มาตรการภาษีชั่วคราวภายใต้มาตรา 122 จะสิ้นสุดลง

แนวโน้มในระยะต่อไป

การดำเนินการครั้งนี้สะท้อนแนวโน้มที่รัฐบาลสหรัฐฯ กำลังปรับโครงสร้างเครื่องมือทางภาษีและการค้าใหม่ ภายหลังถูกจำกัดการใช้อำนาจภายใต้ IEEPA โดยมาตรา 301 มีแนวโน้มจะกลายเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนนโยบายการค้าเชิงรุกของสหรัฐฯ ในระยะต่อไป

นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ระดับสูงของ USTR ยังได้ส่งสัญญาณว่าประเด็นที่อาจถูกหยิบยกขึ้นมาสอบสวนเพิ่มเติมในอนาคตอาจรวมถึง

การกำหนดราคายา
การเลือกปฏิบัติต่อบริษัทเทคโนโลยีของสหรัฐฯ
ภาษีบริการดิจิทัล
มลพิษทางทะเล
การค้าอาหารทะเล ข้าว และสินค้าเกษตรบางประเภท

ข้อเสนอแนะจาก สคต. ณ นครนิวยอร์ก

ภาคธุรกิจไทย โดยเฉพาะผู้ส่งออกไปสหรัฐฯ ในกลุ่มอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้อง ควรติดตามพัฒนาการอย่างใกล้ชิด และเตรียมข้อมูลด้านต้นทุนการผลิต โครงสร้างการส่งออก แหล่งที่มาของวัตถุดิบ การใช้แรงงาน และระบบตรวจสอบย้อนกลับในห่วงโซ่อุปทาน เพื่อรองรับการชี้แจงต่อหน่วยงานสหรัฐฯ และลดความเสี่ยงจากมาตรการทางการค้าที่อาจเกิดขึ้นในระยะถัดไป

สำนักงานส่งเสริมการค้าในต่างประเทศ ณ นครนิวยอร์ก

ข้อมูลอ้างอิง Tax Policy Center