การขาดแคลนพื้นที่เพาะปลูกสร้างข้อกังขาต่อนโยบายภาครัฐในการบังคับจัดตั้งไร่อ้อย

ผู้ประกอบการอุตสาหกรรมน้ำตาลได้ออกมาเตือนว่า แผนของรัฐบาลที่กำหนดให้โรงงานน้ำตาลที่ใช้วัตถุดิบนำเข้าต้องพัฒนาพื้นที่ปลูกอ้อยภายในประเทศ อาจส่งผลให้ราคาขายปลีกน้ำตาลปรับตัวสูงขึ้นชั่วคราว อีกทั้งยังเผชิญกับอุปสรรคสำคัญด้านการจัดหาที่ดิน และความกังวลเกี่ยวกับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม นโยบายดังกล่าวถูกเปิดเผยโดย Andi Amran Sulaiman รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรของอินโดนีเซีย ซึ่งระบุว่า มีเป้าหมายเพื่อลดช่องว่างระหว่างอุปสงค์และอุปทานภายในประเทศ พร้อมผลักดันให้ประเทศบรรลุเป้าหมายการพึ่งพาตนเองด้านน้ำตาล

รัฐมนตรี Amran กล่าวต่อคณะกรรมาธิการที่ 6 ของสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 8 เมษายน ว่า ปัจจุบันตลาดภายในประเทศถูกน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์จากการนำเข้าท่วมตลาด โดยอ้างอิงข้อมูลจากเกษตรกรในจังหวัดชวากลาง กาลีมันตันตะวันออก และสุลาเวสีใต้ ทั้งนี้ จากข้อมูลของกระทรวง พบว่า ความต้องการใช้น้ำตาลของประเทศอยู่ที่ 6.7 ล้านตัน แบ่งเป็นการใช้ในภาคอุตสาหกรรม 3.9 ล้านตัน และการบริโภคภาคครัวเรือน 2.8 ล้านตัน ขณะที่การผลิตน้ำตาลทรายขาวภายในประเทศอยู่ที่เพียง 2.67 ล้านตัน ส่งผลให้เกิดช่องว่างประมาณ 4.03 ล้านตัน ซึ่งต้องพึ่งพาการนำเข้า

รัฐมนตรีได้แสดงความกังวลว่า น้ำตาลนำเข้าจากโรงงานที่พึ่งพาวัตถุดิบนำเข้าได้กระจายเข้าสู่พื้นที่เกษตรกรรมและตลาดท้องถิ่นโดยตรง ส่งผลให้ราคาน้ำตาลภายในประเทศลดลง กระทบต่อเกษตรกร และลดแรงจูงใจในการปลูกอ้อย อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันยังไม่มีการกำหนดกรอบเวลาที่ชัดเจนในการบังคับใช้นโยบายดังกล่าว โดยกระทรวงยังอยู่ระหว่างการพิจารณาความเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ด้าน Indonesian Sugar Association (AGI) โดยนาย Dwi Purnomo Putranto เลขาธิการบริหาร ระบุว่า ผู้ประกอบการสามารถนำกำไรจากส่วนต่างราคาน้ำตาลนำเข้าและในประเทศมาลงทุนในพื้นที่ปลูกอ้อยได้ อย่างไรก็ตาม ยังมีอุปสรรคสำคัญ โดยเฉพาะการจัดหาที่ดินที่เหมาะสมใกล้โรงงาน ซึ่งเป็นเรื่องยากและมีต้นทุนสูง โดยเฉพาะในเกาะชวา พื้นที่ที่มีอยู่ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ลาดชัน พึ่งพาน้ำฝน หรือเป็นพื้นที่ป่า ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมจากการสูญเสียความสามารถในการกักเก็บน้ำตามธรรมชาติ ขณะเดียวกัน การร่วมมือกับเกษตรกรท้องถิ่นยังต้องอาศัยระยะเวลาในการพัฒนาและปรับตัว

ในด้านผลกระทบต่อผู้บริโภค Dwi เตือนว่า หากราคาน้ำตาลในตลาดโลกยังคงต่ำกว่าราคาภายในประเทศ นโยบายดังกล่าวจะส่งผลให้ต้นทุนการผลิตน้ำตาลสูงขึ้น เนื่องจากโรงงานต้องใช้เวลาในการปรับตัวสู่การเป็นทั้งผู้แปรรูปและผู้เพาะปลูก ในช่วงเปลี่ยนผ่านนี้ ต้นทุนจะอยู่ในระดับสูง อย่างไรก็ตาม หากเกิดความขัดแย้งระหว่างประเทศที่ส่งผลให้ประเทศผู้ผลิตรายใหญ่ เช่น บราซิลและอินเดีย หันไปผลิตเอทานอลมากขึ้น อาจทำให้ราคาน้ำตาลนำเข้าสูงขึ้น และกระตุ้นให้ผู้ประกอบการในประเทศหันมาพัฒนาพื้นที่ปลูกอ้อยมากขึ้น

นาย Khudori ผู้เชี่ยวชาญด้านการเกษตรจาก Indonesian Political Economy Association ชี้ว่า ข้อกำหนดด้านการบูรณาการระหว่างโรงงานและพื้นที่เพาะปลูกมีอยู่แล้วตามกฎหมายตั้งแต่พระราชบัญญัติการเพาะปลูก ปี 2014 และกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องในปี 2021 ซึ่งกำหนดให้โรงงานที่ใช้วัตถุดิบนำเข้าต้องพัฒนาพื้นที่เพาะปลูกภายใน 3 ปี อย่างน้อย 20% ของกำลังการผลิต อย่างไรก็ตาม มีข้อยกเว้นในส่วนคำอธิบายของกฎหมายที่ยกเว้นโรงงานน้ำตาลบางประเภท

Khudori อธิบายเพิ่มเติมว่า โรงงานน้ำตาลในอินโดนีเซียจำนวน 11 แห่งถูกออกแบบให้ตั้งอยู่ใกล้ท่าเรือ และไม่ได้มีโครงสร้างเพื่อรองรับการจัดหาวัตถุดิบจากภายในประเทศ ดังนั้น การบังคับให้ดำเนินการบูรณาการในปัจจุบันจึงเป็นเรื่องที่ไม่สอดคล้องในเชิงโลจิสติกส์และไม่มีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ อีกทั้งปัญหาหลักยังคงเป็นการขาดแคลนพื้นที่ปลูกอ้อยที่เหมาะสม

แม้พื้นที่ Merauke ในจังหวัดปาปัวใต้จะเคยถูกเสนอให้เป็นแหล่งพัฒนาหลัก แต่โครงการในช่วงปี 2009–2010 ไม่ประสบความสำเร็จ แม้จะมีนักลงทุนรายใหญ่ เช่น Rajawali Group, Astra Agro, Wilmar และ Medco ให้ความสนใจ แต่ท้ายที่สุดไม่มีโครงการใดเกิดขึ้นจริง ทั้งนี้ แม้รัฐบาลตั้งเป้าหมายให้สามารถพึ่งพาตนเองด้านน้ำตาลบริโภคภายในปี 2028 และน้ำตาลอุตสาหกรรมภายในปี 2030 แต่ผู้เชี่ยวชาญมองว่ายังไม่อยู่ในเส้นทางที่ชัดเจน และหากไม่มีการขยายพื้นที่เพาะปลูกใหม่ อินโดนีเซียอาจยังต้องพึ่งพาการนำเข้าในระยะยาว โดยเป้าหมายการพึ่งพาตนเองด้านน้ำตาลอุตสาหกรรมยังคงห่างไกลจากความเป็นจริง

ความคิดเห็นของสำนักงาน 

อินโดนีเซียกำลังพิจารณานโยบายกำหนดให้โรงงานน้ำตาลที่ใช้วัตถุดิบนำเข้าต้องพัฒนาพื้นที่ปลูกอ้อยภายในประเทศ เพื่อลดการพึ่งพาการนำเข้าและมุ่งสู่การพึ่งพาตนเองด้านน้ำตาล ทั้งนี้ นโยบายดังกล่าวเกิดขึ้นท่ามกลางสถานการณ์ที่ความต้องการใช้น้ำตาลภายในประเทศอยู่ที่ 6.7 ล้านตัน ซึ่งสูงกว่าปริมาณการผลิตภายในประเทศที่มีเพียง 2.67 ล้านตันอย่างมีนัยสำคัญ ส่งผลให้เกิดช่องว่างด้านอุปทานที่ต้องพึ่งพาการนำเข้าเป็นหลัก แม้ว่ารัฐบาลจะมีความกังวลว่าน้ำตาลนำเข้าอาจส่งผลกระทบต่อเกษตรกรในประเทศ แต่อุตสาหกรรมได้แสดงความเห็นว่านโยบายดังกล่าวอาจทำให้ราคาน้ำตาลปรับตัวสูงขึ้นในระยะสั้น อันเนื่องมาจากต้นทุนการผลิตที่เพิ่มขึ้น รวมถึงข้อจำกัดสำคัญด้านการจัดหาที่ดิน

ผู้เชี่ยวชาญยังเห็นว่านโยบายดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติ เนื่องจากโรงงานน้ำตาลส่วนใหญ่ตั้งอยู่ใกล้ท่าเรือและขาดแคลนพื้นที่ที่เหมาะสมสำหรับการเพาะปลูก อีกทั้งความพยายามในอดีตในการขยายพื้นที่ปลูกอ้อย เช่น ในเขตเมอเราเกะ ยังไม่ประสบความสำเร็จ จากข้อจำกัดด้านที่ดินและปัจจัยเชิงโครงสร้างดังกล่าว อินโดนีเซียจึงมีแนวโน้มที่จะยังคงต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำตาลต่อไป และทำให้เป้าหมายการพึ่งพาตนเองด้านน้ำตาลเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ

สำหรับประเทศไทย ยังคงมีโอกาสในการส่งออกน้ำตาลไปยังอินโดนีเซีย เนื่องจากเป้าหมายการพึ่งพาตนเองของอินโดนีเซียยังเผชิญข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง เช่น การขาดแคลนที่ดิน ผลผลิตต่อไร่ที่อยู่ในระดับต่ำ และการขยายพื้นที่เพาะปลูกที่เป็นไปอย่างล่าช้า ส่งผลให้อินโดนีเซียมีแนวโน้มต้องพึ่งพาการนำเข้า โดยเฉพาะน้ำตาลดิบสำหรับภาคอุตสาหกรรมในระยะกลาง อย่างไรก็ตาม ผู้ส่งออกไทยยังต้องเผชิญกับความท้าทายที่เพิ่มขึ้น อาทิ มาตรการควบคุมการนำเข้าที่เข้มงวดขึ้น โควตาการนำเข้าที่มีแนวโน้มลดลง และนโยบายภาครัฐที่มุ่งคุ้มครองเกษตรกรในประเทศและส่งเสริมการผลิตภายใน ดังนั้น แม้โอกาสทางการค้าจะยังคงมีอยู่ แต่ผู้ประกอบการไทยจำเป็นต้องปรับตัวให้สอดคล้องกับสภาพตลาดที่มีการกำกับดูแลและขับเคลื่อนโดยนโยบายภาครัฐมากยิ่งขึ้น