สหภาพยุโรปอุทธรณ์ต่อคำตัดสินของ WTO กรณีการส่งออกไบโอดีเซลของอินโดนีเซีย

สหภาพยุโรปมีแผนที่จะอุทธรณ์คำตัดสินขององค์การการค้าโลก (WTO) ที่ไม่เห็นด้วยกับภาษีนำเข้าที่บรัสเซลส์ กำหนดต่อไบโอดีเซลจากอินโดนีเซีย ซึ่งหมายความว่าคดีนี้จะยังคงค้างอยู่ในกระบวนการอุทธรณ์ของ WTO ในปัจจุบัน 

ในแถลงการณ์เมื่อวันศุกร์ WTO ระบุว่า อินโดนีเซีย “แสดงความเสียใจ” ต่อการตัดสินใจอุทธรณ์ของสหภาพยุโรป ขณะที่บรัสเซลส์ “ย้ำว่าได้เชิญอินโดนีเซีย” ให้เข้าร่วมกระบวนการอนุญาโตตุลาการทางเลือกที่ถูกจัดตั้งขึ้น เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดกลไกอุทธรณ์ 

สหภาพยุโรปได้เก็บภาษีตอบโต้ในอัตรา 8% ถึง 18% สำหรับไบโอดีเซลที่นำเข้าจากอินโดนีเซียตั้งแต่ปี 2562 เพื่อปกป้องบริษัทในยุโรปที่ผลิตไบโอดีเซลจากเรพซีด ซึ่งมีต้นทุนสูงกว่าเชื้อเพลิงจากน้ำมันปาล์มของอินโดนีเซีย 

ภาษีเหล่านี้ถูกกำหนดขึ้นหลังจากที่คณะกรรมาธิการยุโรปสรุปผลการสอบสวนว่าผู้ผลิตในอินโดนีเซีย ได้รับประโยชน์จากเงินอุดหนุน สิทธิประโยชน์ทางภาษี และการเข้าถึงวัตถุดิบในราคาต่ำกว่าตลาด 

นาย Djatmiko Bris Witjaksono อธิบดีกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กระทรวงพาณิชย์อินโดนีเซีย กล่าวกับ The Jakarta Post เมื่อวันอาทิตย์ว่า รัฐบาล “กำลังพิจารณาก้าวต่อไปในการตอบสนอง ต่อการตัดสินใจของ สหภาพยุโรป” พร้อมระบุว่า “อินโดนีเซียเคารพสิทธิของสหภาพยุโรป [ในการอุทธรณ์ต่อกลไกอุทธรณ์ของ WTO] แม้ว่าจะมีทางเลือกอื่นที่สามารถใช้ได้ เช่น อนุญาโตตุลาการเฉพาะกิจ” 

ในปี 2561 ก่อนที่มาตรการภาษีจะบังคับใช้ สหภาพยุโรปเป็นตลาดส่งออกน้ำมันปาล์มที่ใหญ่เป็นอันดับสอง ของอินโดนีเซีย รองจากอินเดีย ปัจจุบันสหภาพยุโรปเป็นผู้นำเข้าน้ำมันปาล์ม และผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้อง รวมถึงไบโอดีเซลเป็นอันดับสาม อินโดนีเซียนำคดีนี้เข้าสู่ WTO ในปี 2566 และคณะผู้พิจารณาได้เผยแพร่ รายงานเมื่อวันที่ 23 ส.ค. ปีนี้ โดยตัดสินเข้าข้างอินโดนีเซีย และให้ทางเลือกแก่บรัสเซลส์ 2 ทาง คือ ยอมรับคำตัดสินของคณะพิจารณาข้อพิพาท หรือยื่นอุทธรณ์ 

แม้กลไกอุทธรณ์ของ WTO จะไม่สามารถทำงานได้ แต่ประเทศสมาชิกยังคงสามารถยื่นอุทธรณ์คำตัดสินได้ ซึ่งเป็นที่รู้กันว่าการอุทธรณ์เช่นนี้จะทำให้กระบวนการทางกฎหมายหยุดชะงักโดยไม่สามารถหาข้อยุติได้ ปรากฏการณ์นี้ถูกเรียกว่า “การอุทธรณ์สู่ความว่างเปล่า” 

กลไกอุทธรณ์ของ WTO หยุดชะงักตั้งแต่ปี 2562 เนื่องจากขาดองค์ประชุมขั้นต่ำ 3 คน หลังจากที่รัฐบาลสหรัฐฯ ต่อเนื่องหลายสมัยใช้อำนาจยับยั้งผู้สมัครตำแหน่งผู้พิพากษา นับตั้งแต่นั้นมากกว่า 20 คดีได้ถูกอุทธรณ์สู่ความ ว่างเปล่า ส่วนใหญ่โดยสหรัฐฯ ซึ่งเป็นประเทศที่เกี่ยวข้องกับข้อพิพาท WTO มากที่สุด (124 ครั้งในฐานะ ผู้ร้องเรียน และ 165 ครั้งในฐานะผู้ถูกร้องเรียน) 

นาง Melinda St. Louis นักวิเคราะห์การค้าระดับโลกจากองค์กรไม่แสวงหากำไร Public Citizen ในสหรัฐฯ ระบุว่า “มีฉันทามติสองพรรคว่าระบบระงับข้อพิพาทนี้ไม่ตอบโจทย์” และอธิบายว่าทั้งเดโมแครตและรีพับลิกัน ต่างสนับสนุนจุดยืนของสหรัฐฯ โดยกล่าวว่า “น่าเสียดายที่ยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ ในการตอบสนองต่อปัญหา ระยะยาวของระบบระงับข้อพิพาท WTO เป็นไปในเชิงเอกภาพฝ่ายเดียว ทั้งที่สหรัฐฯ เองก็เป็นผู้ร่วมสร้างระบบ นี้ขึ้นมา แต่กลับยอมรับข้อจำกัดด้านอธิปไตยก็ต่อเมื่อนโยบายของตนถูกตรวจสอบ” 

นาย Jorge Castro ผู้อำนวยการฝ่ายกฎหมายของ WTO กล่าวเมื่อวันที่ 16 ก.ย. ว่า แม้รัฐสมาชิกจะยอมรับว่า กลไกระงับข้อพิพาทจำเป็นต้องมีการปฏิรูป แต่ “ก็ยังไม่สามารถหาข้อตกลงร่วมกันได้” โดยจุดติดขัดหลักคือ ขั้นตอนอุทธรณ์และการเข้าถึงอย่างเต็มรูปแบบ 

ในปี 2563 กลุ่มประเทศได้จัดตั้งกลไกชั่วคราวชื่อ MPIA (Multiparty Interim Appeal Arbitration Arrangement)  เพื่อแก้ไขภาวะชะงักงัน ซึ่งปัจจุบันมีสมาชิก 57 ประเทศ รวมถึงประเทศคู่ค้ารายใหญ่ส่วนใหญ่ ยกเว้นสหรัฐฯ โดยผู้เข้าร่วม MPIA “ให้คำมั่นว่าจะไม่อุทธรณ์สู่ความว่างเปล่า” แต่จะใช้ MPIA ในการจัดการ อุทธรณ์แทน 

สหภาพยุโรปเป็นผู้ผลักดันหลักของ MPIA และไม่ได้ยื่นคดีใดต่อกลไกอุทธรณ์ตั้งแต่กลางปี 2563จนกระทั่งตัดสินใจทำเช่นนั้นอีกครั้งเมื่อวันศุกร์ 

ขณะที่อินโดนีเซียยังไม่เข้าร่วม MPIA และได้อุทธรณ์สู่ความว่างเปล่าในคดีข้อพิพาทนิกเกิลกับสหภาพยุโรปเมื่อปี 2565 นาย Achsanul Habib อุปทูตอินโดนีเซียประจำ WTO กล่าวกับ The Jakarta Post เมื่อวันที่ 18 ก.ย. ว่า อินโดนีเซียยังไม่เข้าร่วม MPIA เพราะต้องการ “ให้ความสำคัญ” กับกลไกอุทธรณ์ โดยระบุว่า “กลไกอุทธรณ์ เป็นระบบที่ต้องดำรงอยู่ตามกฎหมายและโครงสร้าง เราจึงสนับสนุนให้มันยังคงอยู่ ไม่ใช่ให้ MPIA กลายเป็นกลไก ทดแทนจนเราลืมโครงสร้างหลัก” 

นาย Bernd Lange สมาชิกรัฐสภายุโรประดับอาวุโส กล่าวว่าความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจที่ครอบคลุม ระหว่างอินโดนีเซีย–สหภาพยุโรป (IEU-CEPA) ที่เพิ่งลงนามกัน “จะช่วยแก้ปัญหาทั้งหมดในกลไกระงับ ข้อพิพาททวิภาคีของเรา” พร้อมเสริมว่า “การอุทธรณ์คือการขอคำชี้แจงสถานการณ์ และนั่นก็เป็นสิ่งที่ สามารถทำได้แม้แต่ในหมู่มิตร” 

แม้ว่า CEPA จะมีข้อผูกพันในการยกเลิกภาษีทั่วไป แต่ภาษีตอบโต้ยังคงเป็นมาตรการที่มีผลบังคับใช้ กระบวนการอุทธรณ์ที่เป็นอัมพาตทำให้หลายฝ่ายมองว่าระบบระงับข้อพิพาทของ WTO และองค์กร WTO เอง “พังทลาย” แต่ นาง Ngozi Okonjo-Iweala ผู้อำนวยการใหญ่ WTO ยืนยันว่านั่นเป็น “ความเข้าใจที่ผิด” โดยกล่าวเมื่อวันที่ 16 ก.ย. ที่งาน WTO Public Forum ณ นครเจนีวา ว่า “แม้กลไกอุทธรณ์จะยังติดขัด แต่เราควรมองหาหนทางปฏิรูป มากกว่าจะสรุปว่าข้อพิพาทไม่ได้รับการแก้ไข” เธอเปิดเผยว่าปัจจุบัน WTO กำลังจัดการข้อพิพาทอยู่ 15 คดี 

ตั้งแต่ก่อตั้ง WTO มีการจัดการข้อพิพาทแล้ว 641 คดี โดย 366 คดีเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของคณะผู้ชี้ขาด และ 303 คดีมีคำตัดสิน ซึ่งในจำนวนนั้น 200 คดีถูกอุทธรณ์ต่อกลไกอุทธรณ์ 

St. Louis จาก Public Citizen กล่าวเสริมว่า การปฏิรูประบบระงับข้อพิพาทของ WTO โดยไม่ปรับเปลี่ยน กฎเกณฑ์การค้าโลกที่เป็นรากฐานนั้นจะไม่สามารถแก้ปัญหาสำคัญได้ โดยระบุว่า “กฎของ WTO มีแนวโน้มเอื้อผลประโยชน์ทางการค้ามากกว่าผลประโยชน์สาธารณะ และตีความว่าความขัดแย้งที่แท้จริง เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะภายในประเทศ กลับถูกมองว่าเป็น ‘อุปสรรคทางการค้า’” 

ความคิดเห็นของสำนักงาน 

สหภาพยุโรปตัดสินใจอุทธรณ์คำตัดสินขององค์การการค้าโลก (WTO) ที่เข้าข้างอินโดนีเซียในกรณีภาษีตอบโต้ไบโอดีเซล ส่งผลให้ข้อพิพาทเข้าสู่ภาวะ “อุทธรณ์สู่ความว่างเปล่า” (Into the void) เนื่องจากกลไกอุทธรณ์ของ WTO ไม่สามารถทำงานได้ตั้งแต่ปี 2562 จากการขัดขวางของสหรัฐฯ การจัดเก็บภาษีไบโอดีเซลของอียู ซึ่งเริ่มตั้งแต่ปี 2562 มีจุดมุ่งหมายเพื่อปกป้องผู้ผลิตในยุโรปจากการแข่งขันกับไบโอดีเซลต้นทุนต่ำของอินโดนีเซีย โดยอ้างว่าอินโดนีเซียให้เงินอุดหนุนและสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ อย่างไม่เป็นธรรม แม้ WTO จะตัดสินให้ลดหรือยกเลิกมาตรการดังกล่าว แต่อียูเลือกอุทธรณ์และเสนอให้อินโดนีเซียเข้าร่วมกลไกอนุญาโตตุลาการทางเลือก MPIA ที่มีอยู่เพื่อทดแทนกลไกอุทธรณ์หลัก อินโดนีเซียยังไม่เข้าร่วม MPIA โดยให้เหตุผลว่าสนับสนุนการฟื้นฟูกลไกหลักของ WTO มากกว่า ในขณะเดียวกัน ทั้งสองฝ่ายเพิ่งลงนามข้อตกลงเศรษฐกิจ IEU–CEPA ซึ่งอาจช่วยเปิดช่องทางระงับข้อพิพาทแบบทวิภาคีได้ในอนาคต การที่อินโดนีเซียได้รับชัยชนะในชั้นคณะผู้พิจารณา ถือเป็นความก้าวหน้าทางกฎหมายในเวที WTO แต่การที่อียูเลือกอุทธรณ์ในขณะที่ระบบอุทธรณ์ยังไม่สามารถทำงานได้ ทำให้ข้อพิพาทไม่สามารถหาข้อยุติได้ และอาจส่งผลกระทบต่อภาคการส่งออกของอินโดนีเซียอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตาม การลงนาม IEU–CEPA อาจเปิดโอกาสในการคลี่คลายข้อพิพาทในระดับทวิภาคีผ่านกลไกที่ทั้งสองฝ่ายตกลงกันไว้